Région et Communes, une complémentarité
Certains aiment opposer la Région et les Communes qui la composent. Alors que ce sont deux niveaux de pouvoirs légitimes et démocratiques
qui doivent collaborer pour le bien des Bruxellois.
Les Communes constituent un très utile pouvoir de proximité. La Région a un rôle essentiel à jouer pour les matières qui dépassent l’échelon
communal comme la politique de l’emploi, les transports en commun, la gestion des déchets, l’aide médicale urgente,...
La répartition des compétences entre la Région et les Communes doit se faire selon le principe de subsidiarité, qui est à la base du travail de
défense et de promotion des pouvoirs locaux mené par leur Association, et qui postule que le service au citoyen soit presté au niveau le plus
proche de celui-ci pour atteindre le niveau le plus élevé d'efficience et d'efficacité, tant qu'il n'est pas établi qu'un pouvoir de niveau
supérieur y arrive de meilleure manière. Ce débat engage aussi bien les notions d’efficience (économie de moyens par rapport aux objectifs
fixés) que d’efficacité (pertinence dans la fixation des objectifs particuliers).
L'impératif d’efficience est le plus souvent abordé au travers des économies d'échelle, mais le concept n'est pas simple.
Si l'existence d'économies d'échelle est évidente pour la production matérielle en raison de la répartition sur des volumes de plus en plus élevés
du coût d'équipements de plus en plus lourds ou de personnel de plus en plus spécialisé, la chose est beaucoup moins évidente pour la délivrance
de services, en particulier pour les services de proximité, caractérisés par une forte intensité en main-d’œuvre, un niveau de qualification moindre,
une forte dispersion géographique (cas typique du balayage).
Les services rendus par les communes appartiennent partiellement à cette catégorie, mais il en y en a d’autres où existent des possibilités
intéressantes d’exécution centralisée au niveau régional ou mutualisée par l’intermédiaire d’intercommunales (p.ex. conseil financier, centrale
d'achats, traitement des déchets). Une optimalisation peut aussi bien jouer dans le sens descendant (vers les communes) qu’ascendant (vers des
intercommunales ou la Région). L'Association est ouverte au dialogue sur ce point, pour autant que celui-ci repose sur une discussion rationnelle
impliquant tous les aspects de la problématique de l’efficience.
Car il s'avère aussi qu’à côté des économies d’échelle, apparaissent aussi des déséconomies d'échelle : celles-ci surviennent dans l’organisation
des services ainsi que dans l'exécution du contrôle.
Des déséconomies d’échelle en matière d’organisation renvoient au fait qu’en grandissant, les difficultés d’encadrement et de communication
croissent plus que proportionnellement à la base des services. S’il faut un homme pour en commander 10, une organisation de 100 hommes en
demande 10 et ceux-ci 1 : en croissant d’un facteur 10, se multipliant par 10, l’organisation a aussi perdu 10 % de son efficience. Un raisonnement
similaire peut être mené pour la communication interne.
Pour ce qui est du contrôle, c'est l'éloignement vis-à-vis du terrain qui est mise en cause avec la taille des organisations. L'Association entend
mettre en évidence l’avantage de la proximité en termes de rapidité du contrôle ; a contrario, elle pointe des situations où il faut attendre des mois
pour que le service régional ad hoc consente à se rendre sur place (par exemple : contrôle de l’état des voiries, des logements abandonnés),…
La Commune est le niveau de pouvoir le plus proche du citoyen. Celui où le contact avec le citoyen est le plus aisé. Cette proximité permet de
favoriser la participation citoyenne et une collaboration active de la population à l’action des pouvoirs publics. Les Communes ne peuvent devenir
de simples guichets administratifs qui enregistrent les demandes de leurs habitants et les répercutent vers d’autres niveaux de pouvoirs. Les
Communes doivent conserver une large autonomie d’action et être notamment dotées des moyens financiers nécessaires pour assumer celle-ci. Il
y va de l’efficience de la démocratie locale. Cette efficience peut parfois conduire à des regroupements de compétences et à des synergies
renforcées avec la Région ou entre communes, au profit des services rendus au citoyen.
Venons-en à présent aux considérations d’efficacité : ici, le débat porte essentiellement sur la cohérence des politiques au niveau régional.
Le transfert à la Région est souvent présenté comme la solution la plus évidente au manque de cohérence des politiques ou à l'inaction des
pouvoirs communaux, et ce indépendamment des considérations d’efficience qui viennent d’être rappelées. Cependant d'autres moyens existent
pour remédier à cette situation, si et quand elle existe.
Il y a d'abord la stimulation des actions communales par des contrats ou des subsides, afin de les orienter dans le sens de l'action régionale. Nous
nous bornerons à observer que le montant des subsides régionaux reste le parent pauvre du budget régional. Manque de moyens financiers, mais
aussi manque de moyens humains d’accompagnement et lorsque ces moyens existent limitation dans le temps de ceux-ci (cfr par exemple : les
projets Plage et Agenda 21). A noter également la perte d’efficacité des politiques de subsidiation régionale en raison parfois d’une réglementation
kafkaienne de l’octroi de ces subsides.
On peut également mettre en évidence le cloisonnement des départements régionaux entre eux. La concertation est parfois absente entre services
régionaux avant l’introduction d’une demande de permis d’urbanisme concernant un projet de la Région. Les services chargés d’exercer la tutelle
sur les règlements complémentaires de police ne sont, pour donner un autre exemple, pas ceux qui valident les plans communaux de mobilité.
Par exemple: On atteindrait probablement une plus grande cohérence entre la Région et les Communes si les services régionaux eux-mêmes
manifestaient plus de cohérence entre eux.
L’autonomie communale suppose d’autre part que la Tutelle que la Région exerce sur les Communes reste une Tutelle de légalité et non d’opportunité.
L'exercice de la Tutelle présente parfois aujourd'hui des lourdeurs qui pénalisent les pouvoirs locaux par notamment les délais et les charges
administratives qui en découlent. L'efficience de l'action communale en est amoindrie.
Enfin, une dernière observation tient à la position même du problème.
Le travail de réflexion envisage la répartition optimale des tâches entre la Région et les Communes alors que dans de multiples domaines les
actions doivent être menées en concertation entre pouvoirs de niveaux différents: pouvoirs locaux et régionaux ne sont alors dans ce cas pas
mutuellement exclusifs mais plutôt complémentaires. L'important est alors moins de savoir lequel de ces pouvoirs doit en être le titulaire plutôt
que de les amener à collaborer efficacement. Ce n’est pas un hasard si les réflexions sur l’application du principe de subsidiarité ont mené à
réfléchir à la concertation à multi-niveaux.
Les considérations ci avant ne signifient pas qu’il ne peut pas y avoir une évolution dans la répartition des compétences entre Communes et Région
et un renforcement des synergies. La politique de stationnement est un exemple où une harmonisation et une cohérence des différents règlements
communaux est souhaitable. L'harmonisation ne doit pas nécessairement signifier centralisation mais cohérence et coordination.
Deux exemples : On pourrait envisager que la Région assume la gestion et le financement des piscines publiques. Dans un autre domaine, pourquoi
ne pas créer une centrale d’achat régionale à laquelle les Communes pourraient s’adresser sur base volontaire?
Les transferts de compétences ne doivent pas toujours être conçus des Communes vers la Région. Mais parfois aussi dans le sens inverse. Pourquoi
les Communes, moyennement un conventionnement avec la Région, ne prendraient-elles pas en charge le balayage des voiries régionales afin que
les responsabilités à cet égard soient plus claires et les actions mieux coordonnées ? Pourquoi ne délivreraient-elles pas seules tous les petits
permis d’urbanisme, même lorsqu’il y a dérogation au règlement régional d’urbanisme ( quitte à prévoir dans ce dernier cas une possibilité pour
la Région de suspendre les permis délivrés) ?
Ce qui est essentiel, c’est que le principe de subsidiarité soit respecté et que les Communes et les CPAS aient les moyens financiers nécessaires
pour remplir les missions qui sont les leurs. Il en va de la qualité des services rendus à notre population. Ces moyens financiers font aujourd’hui
trop souvent défaut. La Région a une responsabilité importante en la matière. Il ne faut pas que, par absence de moyens financiers suffisants les
Communes soient contraintes de transférer à la Région certaines de leurs compétences qui objectivement relèvent de leur niveau de pouvoir. Il
appartient à la Région d’apporter aux Communes les moyens financiers dont elles ont besoin pour éviter ce type de situation.
Ce sont les principes de subsidiarité, d’efficience et d’efficacité qui doivent régir la partage des compétences. La répartition des moyens
financiers entre la Région et les Communes doit tenir compte de celui-ci.
Annexes
Extrait du mémorandum de l’Association (Région, 2009)
Les communes, qui sont au cœur des pouvoirs locaux, trouvent leur raison d'être dans le service au citoyen.
Pouvoir local, la commune tire avant tout son efficacité de sa relation avec le citoyen, dont la proximité assure la meilleure adaptation de son
action aux besoins réels et aux spécificités de terrain.
Pouvoir élu, responsable devant le citoyen, la commune est soumise au contrôle démocratique, qui est le meilleur garant de l'écoute de la population.
Ce n'est pas le fruit du hasard si la population manifeste à la fois une exigence de participation à la vie publique de plus en plus pressante, en
même temps qu'une désaffection croissante vis-à-vis des institutions publiques. La vérité est qu'elle ne s'implique que s'il y a un enjeu à cette
participation, au sens où les compétences et les moyens de l'institution à laquelle elle entend participer sont réels.
C'est la raison pour laquelle l'Association, qui souscrit pleinement aux objectifs de participation démocratique, dans la perspective d'un
développement durable de notre société, entend que l'on donne aux communes les moyens d'exercer toutes les compétences qui sont d'intérêt
communal.
Cette dévolution doit se faire dans le respect des principes :
de subsidiarité, qui confie toute tâche au niveau de pouvoir le plus proche du citoyen, tant qu'il n'est pas établi qu'un niveau de pouvoir de niveau
supérieur l'effectuerait de meilleure manière, principe réaffirmé dans la Charte européenne de l'Autonomie locale, ratifiée par notre pays,
de décentralisation, qui dispose que les décisions, et non pas seulement leur exécution, ce qui la distingue de la déconcentration, doivent se prendre
au niveau le plus local possible,
d'équilibre entre les tâches dévolues et les moyens attribués à chaque niveau de pouvoir, moyens non seulement financiers, mais aussi humains,
assortis du pouvoir de fixer des règles, d'en contrôler l'exécution et d'en sanctionner les infractions,
et enfin, de concertation systématique dans le cadre d'un partenariat structuré avec les autorités locales et leur association, à tout le moins
lorsqu'il est question de mesures entraînant des dépenses supplémentaires ou de moindres recettes, référant ici aux principes de bonne
gouvernance réglant les relations entre pouvoirs de niveaux différents.
Extrait de « Bruxelles (dans) 20 ans », 2009, Marc Thoulen
L'objection posée à la continuité du système actuel d'une Ville-Région à deux niveaux de pouvoir est la difficulté de pouvoir y mener des politiques
suffisamment cohérentes. Poser cette question revient le plus souvent à s'interroger sur la pertinence de conserver ces deux niveaux, et en pratique,
le niveau communal.
Mais il est aussi d'autres défis, comme celui d'assurer le meilleur service, la plus grande solidarité, la meilleure transparence démocratique, ou
encore la plus forte participation. Les réponses pertinentes à l'un ne sont pas forcément les meilleures réponses à l'ensemble de ces défis.
De la même manière qu'il y a plusieurs questions qui se côtoient, existent aussi divers types de réponses. On peut tout aussi bien imaginer de
renforcer le pouvoir communal, de le réduire, de le fusionner, de l'amener à collaborer davantage… ou tout simplement d'améliorer les relations
entre communes et Région. Il existe des pistes multiples pour y arriver, qui touchent au processus de coopération, aux moyens financiers, au
partage des tâches… Si réellement tout sujet est discutable, aucune voie de solution ne peut non plus être exclue.
En fait, la question de départ devrait être reformulée : comment articuler au mieux les politiques pour valoriser au mieux l'apport de cohérence
de la Région et l'apport de proximité des communes ?
Les politiques
A cet égard, il faut bien observer que la concertation de nature politique, probablement parce que la diversité socio-économique de la Région et la
taille des pouvoirs respectifs ne s'y prêtent pas, ne fonctionne guère de manière structurelle. La convergence des politiques suit les couleurs
respectives des Communes et de la Région, à la faveur des alternances, la concertation s'établit in fine au Parlement, quand ce n'est pas à la
Conférence des bourgmestres, la consultation se déroule à l'Association de la Ville et des Communes, avec un groupe d'élus, de fonctionnaires ou
d'experts…Le processus de concertation - consultation, il est vrai, se réalise et ne manque pas d'enrichir le débat de la connaissance de terrain
et du consensus de la base, mais il reste à géométrie variable, le plus souvent long et informel, et les pouvoirs locaux n'y sont pas toujours à
leur aise.
Pourquoi ne pas prévoir la consultation d'office des pouvoirs locaux concernés par des mesures régionales, sur la base d'un dossier formel
comprenant une analyse d'impact, spécialement lorsque ces mesures impactent leur fonctionnement ou leurs ressources ?
La tutelle, qui en dépit des améliorations a conservé globalement les mécanismes du temps où elle était fédérale, ne devrait-elle pas être adaptée
à la contractualisation croissante des relations entre communes et Région, et non pas simplement être allégée ou accélérée ?
S'inspirant de l'expérience des contrats de quartier, les départements de tutelle et ceux qui s'occupent des subsides ne pourraient-ils pas dépasser
les cloisonnements administratifs et être réunis dans des « task force » avec ceux qui mènent les projets à l'échelle régionale, ainsi qu'avec les
communes dont on attend la collaboration en l'espèce ?
Plutôt que de renoncer à la richesse du processus de concertation - consultation en ramenant les compétences à un seul niveau, pourquoi ne pas tenter
plutôt d'améliorer celui-là ? La recherche du consensus n'est pas étrangère à la culture de notre Région, mais le maintien de dispositions héritées
du fédéral et le caractère informel des concertations ne permet pas d'en tirer avantage comme il se pourrait. Il est ici un champ de bonne
gouvernance, à développer et à structurer.
(...)
Les structures
Pour revenir à la dévolution des tâches et des moyens, on se rappelle le contexte particulier de notre Région, partageant des caractéristiques
urbaines, et où les communes sont liées par de fortes similarités fonctionnelles et une forte cohérence par leur espace de voisinage. Plus qu'ailleurs,
moins mal qu'ailleurs en tous cas, il doit être possible de définir un cadre cohérent de compétences qui permet à chaque pouvoir de connaître ses
limites.
Cette réflexion devrait être menée dans le cadre de référence qui est désormais celui de la subsidiarité. L'application de ce principe postule que les
compétences soient exercées au plus près du citoyen, dès lors qu'une solution à un niveau supérieur n'est pas plus efficace.
Il est assez frappant d'entendre que le discours le plus hostile au maintien de l'échelon communal se réfère essentiellement aux avantages d'échelle.
Cette question n'est cependant pas aussi simple qu'il n'y paraît. Le terme est né dans l'industrie, où la part des coûts fixes peut être très
importante, mais le concept est souvent beaucoup moins applicable à la prestation de services. Par ailleurs, il n'y a pas que la prestation du service,
il y a aussi son organisation, où des déséconomies d'échelle, liée à une superstructure dont le poids augmente plus que proportionnellement avec la
taille, apparaissent très rapidement. Il y a enfin la perte de l'efficacité du contrôle de terrain, sans oublier la proximité du citoyen, de son
écoute, qui correspond aussi à un besoin croissant de société.
Cela ne signifie pas que des synergies ne puissent pas être mises en œuvre, pour partager des équipements coûteux, s'assurer ensemble des
compétences rares, obtenir de meilleurs prix par des achats groupés, mais ces avantages ont aussi un prix et la balance n'en a jamais été faite.
Et même si le résultat plaidait pour la mise en commun, le renvoi de ces activités à un niveau supérieur ne serait pas encore l'unique solution.
A cet égard, peut-être y aurait-il intérêt à développer un cadre de coopération entre communes qui puisse être plus souple que les formules qui
leur sont ouvertes aujourd'hui.
Il est bien vrai que les possibilités de centralisation, déconcentration et décentralisation dans un cadre renouvelé par la création de la Région,
n'ont jamais fait l'objet d'une analyse systématique, bien que l'exercice soit régulièrement appelé de leurs vœux par ceux qui se penchent sur la
question.
Il ne s'agit pas d'un exercice facile. La dévolution de tâches à l'un ou l'autre niveau n'est pas chose aisée, et les nuances entre décentralisation
et déconcentration sont elles aussi quelquefois subtiles. Une activité peut fort bien faire l'objet d'une déconcentration lorsque la décision doit
rester au niveau régional, mais que son exécution peut être déléguée ; dans le même temps, elle peut devoir être assortie de mesures
complémentaires qui, elles, nécessitent la prise de décisions au niveau local. Une même matière peut dès lors être à la fois déconcentrée sur le
principal et décentralisée dans son accompagnement. Pour ces compétences, de plus en plus nombreuses, que nous qualifierons de conjointes, il n'y
a pas lieu de ne réfléchir qu'à un partage entre niveaux de pouvoir, mais à une co-gestion entre ces niveaux.
De notre part, nous appelons à ce que cette réflexion constitue l'un des chantiers majeurs des législatures à venir. Il n'est que temps de mettre un
terme à des polémiques qui affaiblissent la Région et qui prônent tel ou tel modèle d'organisation sans référence aucune à des analyses objectives du
partage des tâches et des schémas de coopération.
Conclusions
Les vingt années de la Région ont démontré qu'elle avait su apporter des aménagements variés et multiples à une situation héritée de la gestion
fédérale.
La capacité de la Région d'avoir apporté ces aménagements en dépit de ses handicaps, augure de sa capacité future. Du côté des communes,
on a pu observer que les attitudes pouvaient dépasser la caricature de ne défendre que des baronnies, et parfaitement s'inscrire dans un plan
régional lorsque celui-ci était win-win et dûment concerté.
Sous la pression des évènements, les contraintes financières, politiques et d'organisation, ceci s'est toutefois fait le plus souvent au coup par
coup, sans remettre fondamentalement en cause le modèle existant.
Pour la période suivante, on se prend à rêver d'un plan d'ensemble, réfléchi avec anticipation, avec l'audace nécessaire. Les spécificités de la
Région, en matière de taille, proximité, urbanisation, institutions,… autorisent tout autant le développement d'un modèle d'organisation et de
gouvernance original.
On plaide ici pour que ceci se fasse dans cadre d'une Ville-Région maintenue sur deux niveaux de pouvoir, parce que ceci paraît in fine constituer
le meilleur moyen d'y conjuguer efficacité et démocratie. Ces deux exigences sous-tendent un cadre de relation et de service au citoyen, lequel
représente la finalité unique de cette discussion.
L'efficacité, d'abord, par l'optimisation d'un double niveau de décision et d'exécution des politiques et par de nouvelles formes de coopération
entre communes et entre communes et Région notamment, le tout soutenu par le desserrement des contraintes financières de Bruxelles. Cette
discussion a fait l'objet de la section précédente, et il n'y a pas lieu de la reprendre.
La démocratie, ensuite, parce qu'il n'y aura pas d'implication de la population au niveau local si celle-ci n'y voit pas d'enjeu : des communes qui
ont des services à offrir et des décisions à prendre. Il n'y a pas de participation démocratique pour des communes réduites à un guichet ou à
l'exécution de la politique régionale.
Cette question va au-delà de celles touchant à l'efficacité de la taille et de la proximité dans la gestion des services publics. Quant à la
démocratie elle-même, il sera difficile de croire qu'elle puisse être mieux défendue à un niveau plus éloigné du citoyen qu'à son échelon local.
Ne celons pas que dans les deux volets, des démarches audacieuses et douloureuses seront peut-être nécessaires : transferts de tâches entre
niveaux, réforme de schémas de tutelle et de coopération, négociations au niveau fédéral, renforcement de la démocratie locale, … .